EJECUTIVO-LEGISLATIVO:
independientes o dependientes
David Jiménez[1]
Las diferencias entre los
sistemas de gobierno presidencial y parlamentario han sido estudiadas por Giovanni Sartori
(2003)[2],
Gianfranco Pasquino (2004)[3]
y George Tsebelis (2006)[4].
Al respecto, ellos precisan, para el primer sistema, la elección directa y por
voto popular del Presidente y el Congreso para un periodo fijo; el Presidente
es Jefe de Estado y de Gobierno, no existe moción de censura para remover del
cargo por parte del Congreso y viceversa, y existe separación e independencia de poderes.
Para el segundo sistema, el
parlamento es elegido popularmente. El Primer Ministro es elegido por el
parlamento, y es Jefe de Gobierno; existe el voto de confianza para remover del
cargo a los gobernantes en los poderes Ejecutivo y el Legislativo por parte de
cualquiera de estos, y, además, el poder Legislativo-Ejecutivo son dependientes.
Por otro lado, el reciente
trabajo de Tsebelis (2006), Jugadores con
veto, señala que la agenda legislativa en el sistema parlamentario es
controlada por el Gobierno y en el sistema presidencial por parte del congreso;
y respecto a una crisis, cuando ocurre
en el sistema parlamentario se le denomina crisis de gobierno y para el
segundo, tiene el carácter de crisis del régimen presidencial.
¿Qué
ocurre en Colombia?
El Presidente de la
República es elegido por voto popular y directo del pueblo para un periodo de 4
años, con posibilidad de reelección inmediata por un tiempo igual. El congreso
es elegido por un distrito para Senado de representación nacional y 33
distritos electorales para la Cámara de Representantes con posibilidad de
relección indefinida hasta el tiempo de jubilación forzosa.
La agenda legislativa, que
se nutre de las iniciativas del presidente prometidas en campaña (Alianza por
el Cambio de Pastrana, Primero Colombia de Uribe y la Unidad Nacional de
Santos) necesitan contar con una coalición suficiente para dar trámite
legislativo a los proyectos de ley y de reforma constitucional.
En particular, durante los
dos años del gobierno actual de Juan Manuel Santos, la agenda legislativa no ha
sido controlada por el congreso como señala Tsebelis (2006). Para el sistema
presidencial, los partidos políticos con representación en el Congreso han dado
trámite a toda iniciativa gubernamental, dejando a un lado el papel de los
legisladores y los partidos políticos para promover proyectos basados en sus
plataformas ideológicas y programáticas, como resultado de la Unidad nacional.
Este congreso ha dado trámite a leyes en tiempo record como la Ley Lleras 2.0 para ser sancionada al lado
del Presidente Obama en plena cumbre de las Américas, obviando las discusiones
académicas y ciudadanas sobre los efectos normativos en la libertad de
información y reproducción de está en los sitios web. Hasta aprobaron la Reforma Constitucional a
la Justicia sin leer y discutir el borrador aprobado en conciliación, porque,
en últimas, el Ministro de Justicia de
entonces, les dijo a los Representantes a la Cámara “misión cumplida”, lo cual
suponía el visto bueno necesario de parte del ejecutivo en función “soberana”.
Por otra parte, en los
sistemas presidenciales existe independencia y separación de poderes, pero en
el Congreso Colombiano, los debates de control político sobre política social,
economía, agricultura y seguridad han quedado subordinados al Gobierno de la
Unidad Nacional; como dice Tsebelis, a una coalición exagerada que solo tiene
en la oposición al pequeño partido Polo Democrático Alternativo PDA, y algunos
uribistas “pura sangre” que no aceptan el encuadre de la Unidad Nacional.
Además, la constitución de
1991 cuenta con la herramienta de Moción de Censura para aplicarla cuando los
Ministros no cumplan cabalmente sus funciones y asuman una responsabilidad
política. En la Unidad Nacional no ha sido utilizada a pesar de los problemas
manifiestos en seguridad, pobreza, regalías y restitución de tierras. En
comparación con el gobierno de Uribe dónde tres ministros Fernando Londoño,
Juan Manuel Santos y Andrés Fernández fueron llamados por el Congreso a una moción de censura que no
prosperó, pero ahora no se hace ni el intento.
Incentivos
para la gobernabilidad con dependencia
Los partidos políticos con
representación en el Congreso en la llamada coalición de Unidad Nacional,
tienen incentivos para cerrar las puertas a los debates de control político y
sus iniciativas propias legislativas y constituyentes. Tales incentivos tienen
un solo nombre: “burocracia”, para
nada en términos de racionalidad administrativa weberiana, sino en la
asignación clientelista de empleos públicos para obtener a cambio apoyo
legislativo. El otro instrumento de “gobernabilidad” es la intermediación con
congresistas para llevarles inversión pública a municipios y departamentos con la revisión y aprobación
previa de un legislador.
Peor aún, dicen por ahí que los alcaldes y gobernadores de tener amigos
por fuera de la coalición gubernamental y de las comisiones económicas del
congreso, es tener menor inversión por parte del presupuesto general de la
Nación.
En pocas palabras, la
dependencia de congresistas al Gobierno, obedece a los “naturales” apetitos electorales para asegurar
su relección, a la vista de sus campañas intensivas que arrancan en 2013. Más aún, en este año 2012 se aprueba el Presupuesto
General de la Nación, el combustible requerido para un año pre-electoral, y, lo
que es más importante, el Presupuesto Bianual del Sistema General de Regalías.
Una
propuesta pensada desde la política comparada
En el sistema electoral de
los Estados Unidos, con mejores controles clientelistas, pero con
discrecionalidad en los recursos financieros, la elección del Presidente es
cada 4 años, del Senado cada 6 y de la Cámara de Representantes cada 2 años,
con renovaciones parciales regladas con cierto casuismo, que responde a las
dinámicas histórico de un sistema federalista de estados con autonomía relativa. [5]
Con este diseño, el sistema
electoral permite, de modo general, que no exista un partido político con
autoridad plena en la agenda legislativa sin contar con un jugador con veto. Por
ejemplo, a Bill Clinton al final de su mandato le tocó una Cámara republicana
con el liderazgo de Newt Gingrich[6],
y al republicano George W. Bush con la
demócrata de Nancy Pelosi.
Siempre es posible el
escenario de la “cohabitación”, sin que la gobernabilidad se afecte
necesariamente, con la cual se induce la negociación de los grupos de interés
propios del modelo pluralista, o poliárquico como lo denominó años atrás Robert
Dahl, distinguiéndolo de los órdenes democráticos, que son reemplazados por
sistemas “democráticos” regidos por el gobierno elitista.
Para nuestro caso, si las
elecciones legislativas no fueran en el mismo año que se elige presidente sino
dos años después, las coaliciones y las promesas de campaña de candidatos
electos permitiría una mejor calidad e independencia de la Rama Legislativa en
Colombia, como sería si el Congreso se eligiera en 2012 y 2016 por fuera de la
elección presidencial, las propuestas y la agenda serían distintas. Mejor aún,
los acuerdos tendrían un tamiz ciudadano en parte efectivo. Obligaría a una
cierta, necesaria fidelidad al electorado; y a un trabajo concienzudo de
comunicación no con los arreglos caciquiles acostumbrados, sino con el grueso
de los ciudadanos que eligen a senadores y representantes.
¿Qué
del Informe Presidencial al Congreso cada 20 de Julio?
El Presidente de la
República en la instalación de las sesiones ordinarias del Congreso, los 20 de
Julio de cada año, deberá optar por un verdadero informe ejecutivo: claro en
sus resultados y propósitos, con la
apoyatura de cifras ciertas sobre la
evolución efectiva de lo proyectado y conseguido.
En particular, para países
que como Colombia, no tienen una consolidación democrática, un informe
presidencial ha de contener, como mínimos requeridos: los índices de
concentración (propiedad y el ingreso), pobreza, necesidades básicas
insatisfechas; al igual que los índices de cobertura y calidad educativa,
seguridad, productividad y competitividad, garantía de los derechos humanos y
fundamentales articulados, acotados en
el llamado “bloque de constitucionalidad”. Y por supuesto, un claro balance
fiscal y macroeconómico de la actividad cumplida cada año.
De este modo se rinden
cuentas al país nacional con solvencia y veracidad, con el mínimo de recursos
retóricos. No ha ocurrido así, con los informes rendidos por el expresidente
Uribe, y Santos, su sucesor, conforme a lo escuchado públicamente. De ahí que
no sea fácil, para un ciudadano común y corriente, aceptar que el país va bien
con su política social y económica, porque lo dijo el presidente. Y para
precaver de una vez por todas, que se acabe con aquel “inri de la política
pública colombiana” que repetía hasta el cansancio la célebre frase: “la economía va bien, pero el
país va mal”.
PD:
Ahora
bien, dicho lo anterior, será posible, con lo sucedido en el Departamento del
Cauca, debates de control político en el Congreso de la República, donde se
escuchen las voces del partido de gobierno, la reacción , la izquierda y del Puro Centro Democrático?
[1]
Participante del Grupo Presidencialismo y Participación UNIJUS/COLCIENCIAS
[2]
Sartori, G (2003). Ingeniería constitucional comparada. México D.F: FCE
[3]
Pasquino, G. (2004). Sistemas políticos comparados. Buenos Aires: Prometeo
[4]
Tsebelis, G. (2006). Jugadores con veto. Como funcionan las instituciones
políticas. México D.F: FCE
[5]
Una tercera parte cada 2 años
[6]
Fue precandidato presidencial republicano en 2012
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